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 索 引 号  011727213/2017-10270 信息分类
发文机关 鄂尔多斯市人民政府办公厅
标    题 鄂尔多斯市人民政府办公厅关于印发农业水价综合改革实施方案的通知
文    号 鄂府办发〔2017〕68号 成文日期 2017-05-16
鄂尔多斯市人民政府办公厅关于印发农业水价综合改革实施方案的通知
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鄂府办发〔2017〕68号


各旗区人民政府,康巴什新区管理委员会,市直各有关部门:

经市人民政府同意,现将《鄂尔多斯市农业水价综合改革实施方案》印发给你们,请结合实际,认真组织实施。

                                             鄂尔多斯市人民政府办公厅

                                                2017年5月16日

                鄂尔多斯市农业水价综合改革实施方案

农业水价综合改革关系农业、农村长远发展。为健全我市农业水价形成机制,建立农业灌溉用水总量控制和定额管理制度,促进水资源合理配置和高效利用,保障农田水利工程良性运行,根据《内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发自治区农业水价综合改革实施方案的通知》(内政办发〔2016〕158号),结合实际,制定本方案。

一、指导思想

全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神,牢固树立“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念,围绕保障国家粮食安全和用水安全,落实节水优先方针,加强供给侧结构性改革和农业用水需求管理,坚持使市场在资源配置中起决定性作用,坚持政府和市场协同发力、建管并重,以完善农田水利工程体系为基础,以健全农业水价形成机制为核心,以创新体制机制为动力,推行农业灌溉用水总量控制和定额管理制度,加快建立反映水资源稀缺程度的农业水价形成机制,完善农业节水激励机制,提高我市农业用水效率,促进农田水利工程良性运行。

二、基本原则

(一)坚持综合施策。将农业水价综合改革与机制创新、水权制度建设、农田水利建设管理、农业发展方式转变、投融资机制改革和水利工程管理体制改革等衔接,综合运用工程配套、管理创新、技术推广、财政奖补和结构优化等措施统筹推进。

(二)坚持因地制宜。区分不同地域水资源禀赋、农田水利工程现状、经济发展水平、种植结构和灌溉条件等差异,结合土地流转、农业经营方式转变,在尊重农民意愿的前提下,探索符合地区实际、各具特色、切实可行的农业水价改革模式,有计划、分步骤推进,不搞一刀切。  

(三)坚持“两手”发力。坚持市场作用和政府作用并举,既要使市场在水资源配置中起决定性作用,促进农业节水;又要更好地发挥政府引导作用,保障农业基本用水需求,确保总体上不增加农民负担。

(四)坚持多方联动。农业水价综合改革涉及面广,以各级人民政府为主导,发革、财政、水利、农牧业等部门加强协调配合,多方联动,合力推进改革。

(五)坚持供需统筹。加强供水管理,提高供水保障能力和服务水平;加强需求管理,提高农业用水精细化管理水平,推动农业用水方式转变。

三、任务目标

(一)总体目标。本次农业水价综合改革主要涉及沿黄河地表水灌区和地下水超采区,总面积140.2万亩,其中杭锦旗自流灌区41万亩、达拉特旗83万亩(含井渠双灌34万亩)、鄂托克旗12.2万亩(含赛乌素地下水超采区10万亩)、准格尔旗4万亩。

用10年左右的时间,建立健全合理反映农业供水成本、有利于节水和农田管理水利体制机制创新、与投融资体制相适应的农业水价形成机制,农业用水价格总体达到运行维护成本水平,农业用水总量控制和定额管理普遍实行,计量设施基本配套,全面推行计量收费;基层农业用水管护主体明确,先进实用的农业节水灌溉技术措施广泛应用;可持续的农业用水精准补贴和节水奖励机制基本建立,先进实用的农业节水技术措施普遍应用,农业种植结构实现优化调整。

(二)阶段目标。杭锦旗作为全市农业水价综合改革试点,要用5年的时间,探索出适合我市且可复制、易推广的改革模式,出台一批政策性文件,形成一套较为完整的改革经验在全市推广;其它有改革任务的旗区要用10年左右的时间,完成农业水价综合改革工作;没有改革任务的旗区可参照本方案,鼓励开展农业水价改革工作。

四、改革任务与内容

(一)完善农田灌溉工程体系。各旗区要以本旗区农田水利总体利用规划为依据,针对各类灌区工程设施短板,多方筹集资金,加强涉农涉牧涉水项目资金整合,加快推进大中型灌区骨干工程和末级渠系配套改造建设,为农业水价综合改革提供硬件支持;引黄河灌区要重点完善灌排工程体系;地下水超采区要突出优化机井布局和机井配套建设,重点推广喷灌、微灌等现代高效精准灌溉方式。

(二)配套供水计量设施。供水计量设施是农业取、用水管理的基础设施,也是计收农业水费的前提条件。加快供水计量体系建设,新建、改扩建的灌区工程要同步建设计量设施;尚未配备计量设施的现有灌区要通过改造配套到位;严重缺水的地区和地下水超采区要限期配套完善。供水计量设施的配套要坚持先进实用、计量准确、使用方便、低本高效的原则,易于群众接受和使用。在有条件的旗区,供水计量设施应与农业灌溉用水信息化管理系统同步建设,实现灌溉用水管理信息化。

大中型灌区在骨干工程与末级渠系产权分界点必须设置供水计量设施,实现斗口计量供水,由灌区管理单位管理,并与用水单位采取供用双方共测互监的办法精准计量;末级渠系、小型灌区根据管理需要细化计量单元,合理设置计量设施,由农民用水合作组织等管理主体管理,并与用水单位或个人采取供用双方共测互监的办法精准计量;扬水灌区要计量到泵站出口;使用地下水灌溉的井灌区可实行“以电定水、水电双控”等计量方式,逐步推行“一井(泵)一表,一户一卡”的计量模式。

(三)推广节水技术措施。各旗区要在稳定粮食产量和产能的基础上,以区域农业用水总量为前提,因地制宜调整优化种植结构,建立与天然降水相匹配的农业种植结构与种植制度。依托末级渠系节水改造、节水灌溉配套工程建设和农业结构调整,大力推广管灌、喷灌、微灌、滴灌等高效节水灌溉及水肥一体化技术,提高田间灌溉用水利用率,实现农业用水精细化管理。积极推广农机、农艺相结合的保护性耕作、覆盖保墒等措施,提升天然降水利用效率。开展节水农业试验示范和技术培训,提高农民科学用水的技术水平。

(四)提高农业供水效率和效益。各有关旗区要加快完善农田水利工程体系建设,加大财政对农业水价综合改革的支持力度,加强项目资金整合,建立农田水利资金财政投入机制,重点向改革积极性高、工作有成效的灌区倾斜;加强维修养护资金筹措,做好工程维修养护,保障工程良性运行;强化供水管理和调度,积极推进供水管理信息化、自动化建设,提高水利工程管理单位运行效率和供水服务能力,保障合理的灌溉用水需求。各旗区要加大水利工程管理单位体制改革力度,通过合理定编、科学设岗、节能降耗、细化管理等措施,加强内部管理,有效降低供水成本,并逐步推行成本公开制度;水利工程供水要实行水价、水量、水费“三公开”,加强水费计收与使用管理,切实将其用于供水工程运行维护管理的合理开支范围内。

(五)创新终端用水需求管理方式。鼓励发展农民自治、专业化服务、用水管理单位管理和用水户参与等多种形式的终端用水管理模式。加强对农民用水者协会、农民专业合作社等用水合作组织规范化建设的管理和指导,将其作为工程管护、用水管理、协商定价、水费计收的责任主体,推动农民用水自治。统筹推进小型水利工程管理体制改革和农田水利工程设施产权制度改革,对完成节水改造和供水计量设施配套的小型农田水利工程由各有关旗区人民政府或其授权部门明晰界定工程产权,颁发产权证书,将工程使用权、管理权移交农民用水合作组织、农村集体经济组织、受益农户及新型农业经营主体,明确工程的管护主体,落实工程管护责任。通过PPP(政府和社会资本合作模式)、政府购买服务等方式,鼓励社会资本参与农田水利工程建设和管护,培育和发展专业合作化维修养护队伍。

(六)推进农业水权制度建设。

1.确定农业用水总量指标。各旗区人民政府要把建立农业用水总量控制和定额管理制度作为实施最严格水资源管理制度的着力点,在实行区域用水总量控制的基础上,进一步完善行业和部门用水总量控制机制;要结合实际,充分考虑农田水利工程状况、土壤结构和节水技术推广应用等情况,区分不同农作物品种,以促进节水和满足用水户正常用水需求为前提,落实《内蒙古自治区行业用水定额》(DB15/T385-2015)中农业用水定额标准,确定农业用水基本定额;根据工程类型、取水方式、灌区规模等确定调节系数,分别核定不同粮食作物、经济作物、养殖产品等用水定额;对区域水资源总量无法满足当地农业用水需求的旗区,应以区域水资源总量为依据,严格落实农业用水总量控制指标,编制年度用水计划,定额管理要在年度用水计划总量控制范围内实施。

2.明晰农业初始水权。各级水行政主管部门要以农业用水总量控制为前提,按照《中华人民共和国水法》及相关规定,尽快清理大中型灌区取水许可,对没有办理取水许可的,按照《内蒙古自治区取水许可和水资源费征收管理实施办法》(内蒙古自治区人民政府令第155号)有关规定尽快办理;对取水许可证到期换证的,应综合考虑本地区农业灌溉用水总量指标、设计灌溉面积、实际灌溉面积、实际用水量和用水定额重新核定给水量,办理取水许可证,明确灌溉取水权。

以旗区行政区域用水总量控制指标为基础、区域多年平均供水量为依据,结合行政区划,由各旗区水行政主管部门会同辖区各苏木乡镇人民政府将农业用水指标细化分解至农民用水合作组织、农村集体经济组织、农业用水户等用水主体,在保障合理灌溉用水的基础上,明确各级用水管理组织、工程单元或终端用水主体获得农业初始水权。各旗区水行政主管部门可根据管理需要向用水单位或基层用水管理组织颁发集体水权证书,也可以向用水个人颁发水权证书,并注明水源、取水量、用途、期限、转让条件等,明确用水权利和义务;用水主体、取水量等内容发生变化的,应报旗区水行政主管部门统筹考虑变更。

3.鼓励水权流转。各旗区要积极推进水权交易平台建设,培育水权交易市场。积极探索多种形式的水权交易流转方式,鼓励用水户之间转让节水量;同一农民用水合作组织内部转让水权,由农民用水合作组织统一协调、用水户之间平等协商;跨农民用水合作组织的由灌区管理单位协调;有管辖权的水行政主管部门或灌区管理单位可以回购水权,保障用水户获得节水效益。在满足区域内农业用水的前提下,经原取水许可审批机关批准,节约出的水量可以跨区域、跨行业转让;允许通过水权交易满足新增合理用水需求,鼓励社会资本通过参与节水供水水利工程建设,优先获得新增水资源使用权。土地承包经营权流转时,农业水权一并流转使用;行政区域内的农业水权交易由辖区水行政主管部门负责,跨行政区域的农业水权交易由上一级水行政主管部门负责监督管理;水权交易管理执行《内蒙古自治区水权交易管理办法》。

(七)逐步建立健全农业水价形成机制。

1.分级核定执行水价。农业水价按照价格管理权限实行分级管理。大中型灌区骨干工程农业水价原则上实行政府定价,具备条件的可以实行协商定价;大中型灌区末级渠系、小型灌区以及社会资本投资兴建的供水工程,可实行政府定价,也可实行协商定价,具体方式由各旗区结合实际自行确定。实行政府定价的,由价格主管部门按程序监审成本,综合考虑供水成本、水资源稀缺程度以及用户承受能力,合理制定供水工程各环节水价;实行协商定价的,由供需双方在平等自愿基础上,按照有利于促进节水、保障农田水利工程良性运行和农业生产发展的原则,在政府指导价格区间内确定。供水价格原则上应达到或逐步提高到运行维护成本水平;确有困难的旗区要尽量提高并采取措施保障农田水利工程良性运行。水资源紧缺、用水户承受能力比较强的旗区,农业水价可提高到完全成本水平。

2.探索分类分档水价。各旗区要结合实际及农业发展政策,区分不同的农业种养结构、供水来源,在终端用水环节探索实行分类水价,统筹考虑用水量、生产效益等,合理确定各类用水价格。用水量大或附加值高的经济作物、养殖业用水价格要高于其它类型用水价格,地下水价格要高于地表水价格,常规水源价格要高于非常规水源价格。地下水超采区要采取有效措施,使地下水用水成本高于当地地表水用水成本,促进地下水采补平衡和生态环境改善。

3.切实加强价格调控。以保障农田水利设施良性运行为前提,统筹确定供水价格的定价水平,确保全市农业水价整体上达到运行维护成本水平,地下水超采区达到完全成本水平,附加值高的经济作物、设施农业及养殖业集中地区达到微利水平。根据农业水价综合改革目标、原则和各自分工,各旗区出台农业供水价格管理办法,坚持价格调整、利益调节、合理补偿相结合,与财政税收改革、农业综合改革、水利管理体制改革相协调,把握调价时机、力度和节奏,建立完善的农业水价定价调价机制。要切实增强农业水价定价调价机制的科学性、规范性和透明度,充分听取和吸收各方意见,科学合理制定和调整农业供水价格。水价调整要紧密结合改革进度需要,可一步到位,也可分步到位。

4.逐步推行超定额用水累进加价制度。在计量设施配套和合理确定农业用水定额(计划)的基础上,推广计量收费与超定额(计划)用水累进加价相结合的用水制度。具体超定额(计划)用水比例和加价幅度的设置,执行自治区价格主管部门和自治区水利厅制定出台的相关规定。

5.推行终端水价制度。大中型灌区实行“骨干工程水价+末级渠系水价”的终端水价制度。末级渠系水价以灌区为单位,根据末级渠系工程条件和管理状况,统一或分片确定。地理位置相邻、水资源条件相似的小型及万亩以下灌区探索实行区域统一水价。用水量年际变化较大的旗区,探索实行由基本水价和计量水价构成的两部制水价。用水量受季节影响较大的旗区,可实行丰枯季水价。

(八)建立农业节水精准补贴和节水奖励机制。

1.建立农业用水精准补贴机制。在完善农业水价形成机制的基础上,建立与节水成效、调价幅度、财力状况以及管理单位运行状况相匹配的农业用水精准补贴机制;在发挥水价促进节水杠杆作用的同时,确保总体不增加农户定额内用水的水费支出,保障农户合理用水权益,保护农民种粮积极性。精准补贴以水价调整为前提,并与农民灌溉用水承受能力挂钩,对未实际灌溉、农业用水超出定额、农业水价调整未达到要求或未超出农户承受能力的不予补贴。精准补贴对象主要为在定额内用水的种植粮食作物的用水主体,包括不同规模的农民用水户、正式登记注册的农民用水合作组织,依法设立的专业大户、家庭农场、专业服务公司、农民合作社和农业龙头企业等新型农业经营组织,以及小型灌排设施和配套计量设施管护主体。补贴标准主要根据定额内用水成本与运行维护成本的差额,统筹考虑农业水价调整与农户承受能力等制定,可直接对工程运行维护给予一定比例的补贴,也可按照运行维护成本与水价改革前终端水价的差价给予一定比例的补贴,具体补贴标准由各旗区依据测算结果自行确定。发放用水补贴一般包括申请、审核、批准、兑付、核验等程序,由基层水管理单位或用水组织统一实施,并接受旗区以上水行政主管部门监督管理。具体补贴程序、方式以及资金使用管理等由各旗区自行确定。

2.建立农业用水节水奖励机制。建立易于操作、用户普遍接受的奖励机制,对积极推广应用工程节水、农艺节水、调整种植结构并取得明显节水成效的农业用水主体给予奖励,重点奖励农村基层用水组织、新型农业经营主体和种粮大户等。对未发生实际灌溉、因种植面积缩减或转产等非节水因素引起的用水量下降,不予奖励。奖励标准主要考虑节水水量、示范作用、影响效应等因素,具体标准由各旗区依据管理需要自行确定。发放节水奖励一般包括申请、审核、批准、兑付、核验等程序,由基层用水管理单位或用水组织实施,并接受旗区以上水行政主管部门监督管理。各旗区结合各自农业用水实际选择适宜的奖励方式,可直接给予资金奖励、节水设备等物质奖励,也可采取节水回购方式给予奖励。具体奖励程序、方式以及资金使用管理等由各旗区自行确定。黄河南岸灌区节水补贴奖励标准执行《鄂尔多斯市人民政政府关于建立黄河南岸灌区节水补贴奖励机制的批复》(鄂府函〔2013〕105号),即畦田改造工程补助8元/年亩,喷灌工程15元/年亩,滴灌工程25元/年亩,滴灌带更新80元/年亩,所需资金由市、旗区两级财政承担。

3.多渠道筹集精准补贴和节水奖励资金。在积极争取国家各类项目资金的同时,各旗区人民政府要统筹各级财政安排的农业灌排工程运行管理费、农田水利工程设施维修养护补助资金、有关农业奖补资金、水资源费等作为精准补贴和节水奖励资金来源,并结合实际不断拓展资金来源渠道,落实精准补贴和节水奖励资金,纳入预算、加强管理、规范使用。

五、实施步骤

(一)试点先行,以点带面,全面推进(2016至2020年)。有改革任务的旗区要于2017年5月底前编制完成本旗区农业水价综合改革实施方案,明确改革时间表和实施计划,细化年度改革目标任务,经本级人民政府批准后分别报市发改、财政、水务、农牧业等部门(下称“市直四部门”)备案。要做好信息报送工作,各旗区各年度的实施计划分别于上年9月15日前上报“市直四部门”,上半年和全年改革工作开展情况分别于每年5月底和10月底前上报“市直四部门”。

杭锦旗作为全市农业水价综合改革试点旗,要率先完善农田水利工程及供水计量设施,建立财政精准补贴机制和节水奖励机制,深入推进农业水价综合改革;到2020年年底基本实现改革目标,并总结符合当地实际、可复制、可推广的经验和做法,为我市全面改革起到引领示范作用。

(二)着力配套完善灌排工程和供水计量设施(2016至2025年)。建设完善的农田灌排工程体系及供水计量设施是实施农业水价综合改革的基础。各旗区要根据本旗区农田水利总体利用规划,充分利用现有农田水利建设资金,整合各类涉农涉牧涉水项目资金,加快各类灌区工程配套改造,完善灌排体系,建设配套供水计量设施,逐步实现计量收费。

(三)全面推进农业水价综合改革(2020至2025年)。有改革任务的旗区要根据本方案,全面推进本行政区域内农业水价综合改革工作,落实国家和自治区各项农业水价综合改革政策,深入开展农业用水管理体制改革,完善计量设施体系建设,建立健全农业用水价格形成机制,落实公益性人员经费、公益性维修养护经费及财政补贴资金,明确基础农业用水管护主体,推进和引导土地适度集中经营,努力实现农业水价改革总体目标。

六、保障措施

(一)加强组织领导。各旗区人民政府是农业水价综合改革工作的责任主体,要高度重视农业水价综合改革工作,将其作为全面深化改革的重点任务,加强领导、完善机制、有序推进。市人民政府成立由分管副市长任组长,市发改、财政、水务、农牧业等部门相关负责人为成员的市农业水价综合改革领导小组(下称市领导小组),负责全市农业水价综合改革相关工作的统筹协调和组织推进。市领导小组办公室设在市水务局,负责日常事务。各旗区要建立相应的组织领导机构,把握好方向和路径,确保各项改革措施落实到位。

(二)明确责任分工。各旗区人民政府要统筹协调、组织有关部门做好农业水价综合改革的前期准备、方案编制、审查报批、实施检查、考核验收等工作;各级发改、财政、水务、农牧业等部门要各负其责、分工协作、相互配合、精心组织、加强指导、协同推进农业水价综合改革工作。各级发改部门要做好辖区农业水价成本测算、监审、核定、超定额累进加价和分类水价制定等工作,并履行水价执行监督责任;水务部门要扎实推进以节水为重点的农田灌排工程体系及供水计量设施建设,确定和分解地区农业用水总量及指标,核发灌区取水许可证,明晰用水户水权,建立水权交易制度,做好水费征收及使用监管工作,加强农业用水精细化管理,在提高灌溉用水效率的同时,加强供水成本核算及控制;财政部门负责整合涉农涉牧涉水项目资金,对灌排工程建设及配套供水计量设施的资金使用计划提出具体意见,落实精准补贴节水奖励资金来源;农牧业部门要着力做好调整优化种植结构工作,积极推广水肥一体化、农艺农机节水及旱作农业技术,加强农业节水技术宣传培训和技术指导,开展节水农业技术实验示范,提高农民科学用水、节约用水意识和技术水平。

(三)强化资金保障。要充分发挥财政资金对农业水价综合改革的引导作用,统筹公共财政一般预算、地方水利建设基金、国有土地出让收益计提农田水利建设资金等,调整财政支农资金支出结构,不断加大对农业水价综合改革的投入力度。同时,采取以奖代补、先建后补、民办公助、收益分成等有效途径和方法,调动广大农民和新型农业经营主体参与农业水价综合改革的积极性;以工程产权界定为基础、水权有偿交易为纽带、合理投资回报为吸引,鼓励社会资本以PPP等多种形式参与农业水价综合改革。

(四)奖惩结合,建立激励机制。市水务局、财政局等部门要将农业水价综合改革工作列入年度重点工作督查内容。要加强对各旗区农业水价综合改革工作的监督检查和考核,并将考核结果与市级以上农田水利工程建设资金和奖补资金分配挂钩。要建立改革进度报告、通报和约谈、整改等制度,定期向社会公开通报各旗区工作进展情况,健全责任追究机制,切实保障农业水价综合改革任务落实到位。

(五)抓好宣传引导。各级各有关部门及灌区管理单位要切实做好农业水价综合改革的政策解读,让广大农民充分了解改革的出发点、落脚点和具体措施;要加强培训,切实提高相关工作人员的思想认识和业务能力;要通过广播、电视、报纸、网络等媒体对社会公众开展宣传工作,加强舆论引导,强化水情教育,增强农民乃至全社会有偿用水、节约用水意识和节水自觉性,积极营造有利于加快完善农业水价形成机制、深化农业水价综合改革的良好舆论氛围。

附件:鄂尔多斯市深化农业水价综合改革领导小组成员名单

附件

鄂尔多斯市深化农业水价综合改革

领导小组成员名单

组 长:石艳杰  副市长

副组长:陈旭辉  市人民政府副秘书长

        白银宝  市水务局局长

成 员:韩瑾军  市发展和改革委员会副主任

        张玉兰  市财政局副局长

        金  琦  市农牧业局副局长

      江  原  市水务局副局长

领导小组下设办公室,负责领导小组日常事务。办公室设在市水务局,办公室主任由江原同志兼任。

今后,除市领导外,领导小组其他成员工作如有变动,由接替其行政职务的负责人自行接替相应工作,此项工作结束后,领导小组自行撤销,不另文通知。


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